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面向公共价值创造的城市公共数据治理创新
摘要
城市治理数字化、智慧化是以数据为基础的，数据的真正价值是在使用中实现的。基于公共价值管理研究范式，本文阐释了面向公共价值创造的城市公共数据治理创新逻辑，并以上海、成都、银川等三座城市的公共数据管理办法为例，分析了中国城市公共数据治理的当前实践。研究发现，三座城市的公共数据治理都有一定的制度创新并在一些方面实现突破；但是也存在一定的问题，包括高价值公共数据开放应用的手段和方式不完善、管理服务场景细分不具体、公共价值协调和测评还很薄弱。针对未来发展，指出应推动形成针对场景应用并由政府主导的多元主体联动局面，具体建议包括在部门层面以场景驱动数据资源汇集、在城市层面以数据支撑公共价值测评、在更高层面以改革破解外部制度约束。一问题提出
在全球范围内，由于面对日益严重的交通拥堵、环境污染、就业创业难、人口老龄化等问题，很多城市将建设智慧城市作为提升治理水平的重要战略。一项报告表明：有城市将6%的预算花在IT应用上，旨在推动城市治理数字化、智慧化；从2015到2020年，全球智慧城市市场份额的年增长率将达到 20%。对智慧城市建设而言，数据以及对数据的治理至关重要：一方面，数据是城市智能的基石，人工智能等新兴技术的应用和扩散依赖数据的采集和积累；另一方面，智慧城市建设中形成的数据生态系统可作为城市创新的源泉，在多元主体共同参与下生产或提供基于数据的新产品、新服务，帮助实现城市的可持续发展。
作为学术术语，“公共价值”于1995年由哈佛大学教授Moore正式提出；之后，在 Kelly、Stoker等一批学者的有力推动下形成了一种新型研究范式，即“公共价值管理”。公共价值管理范式主张将创造公共价值作为公共管理的出发点和落脚点，力图实现价值理性与工具理性的融合，有力回应了新公共管理面临的价值困境和工具困境。智慧城市建设所生成和依赖的公共数据可以用于公共价值创造，在数据主导逻辑下公共服务可实现价值共创。更为重要的是，公共价值管理范式可以剖析城市公共数据治理实践，进而指导未来发展。例如，Pereira 等人以巴西里约热内卢市的开放政府数据实践为例，分析了开放政府数据的公共价值创造逻辑；Chatfield和Reddick以美国休斯敦市“311”热线服务为例，分析了基于大数据分析提升客户灵活性和回应性进而创造公共价值的逻辑。
2018年，银川、成都、上海等城市相继出台了城市公共数据管理方面的政策文件，旨在促进城市公共数据的整合应用，进而提升政府治理能力、提高公共服务水平。那么，在中国发展进入“以城市为主体”的时代、政府又在全力推进“互联网+”“智能+”等背景下，中国城市从公共数据中创造公共价值的逻辑是什么？相关城市出台的政策文件又体现了哪些特点？对于不同区域、不同规模、不同资源禀赋的城市而言，该采取什么路径才能创新地推进基于公共数据的公共价值创造？针对中国城市数据治理问题，已有一些开创性研究从数据流动、数据开放、数据协同等角度展开，但很少有从数据使用角度探讨这一问题的成果。因此，本文试图以公共价值创造为指引回答上述中国城市公共数据治理问题。二创新逻辑：城市公共数据的公共价值
公共价值管理主张多元主体的共同参与，通过合作传递网络、有效责任机制和评估体系等实现公共价值创造。数字化、智慧化的城市形态也是基于多元主体的共同参与，城市公共数据生态的打造同样需要政府部门、事业单位、企业（IT公司）、公众的参与。借鉴Abella等人的研究成果，结合中国城市治理的现实环境和数字化、智慧化进展，将城市公共数据的公共价值创造过程分为数据形成、管理服务、价值生成等三个环节，并针对每个环节识别出关键的创新要素，进而阐释面向公共价值创造的城市公共数据治理创新逻辑，见图1。
（一）着力构建“可使用”的公共数据体系对于公共价值创造而言，城市数据治理的对象应是“公共数据”或广义的“政府数据”。狭义的政府数据仅指“由各级政府部门在依法履行职责过程中制作或者获取的、以一定形式记录和保存的各类数据资源”；广义的政府数据“不仅包括国家、区域和地方政府、国际政府组织以及广义的公共部门所掌握的数据，还包括外部机构为政府所创建的数据，以及掌握在外部机构手中但与政府项目和服务相关、并具有重大公共利益的数据”，通常称为“公共数据”。为最大限度地发掘数据的公共价值，城市政府不能仅限于对狭义的政府数据进行治理，还应扩展到与公共利益相关的全部公共数据。城市公共数据的治理应着眼于并落脚于让公共数据处于“可使用”的状态，可使用状态有三个基本要求：一是范围要广，尽可能多地从相关主体掌控的数据资源中识别公共数据并纳入城市公共数据体系中，当然以不侵犯国家秘密、商业机密、个人隐私为前提；二是操作便捷，针对公共数据在不同主体、不同平台之间的流动，应构建便捷化的数据通道，促进数据的自由流动；三是管理有序，对于纳入城市公共数据体系的数据，需要从全生命周期角度对其构成、质量、流动等方面进行管理。
对于中国城市而言，着力实现政府数据共享既是响应国家政策的要求，也是构建可使用公共数据体系的突破点。2016年9月，国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》明确提出，政府数据共享应“以共享为原则、不共享为例外”，同时指出政府数据共享应是无偿的。省、市级政府正大力推进“互联网 + 政务服务”、建设政务服务数据共享平台，为政府数据共享提供了一个较具参考价值的“范本”。在开放政府数据成为很多国家推进透明型政府、创新型城市建设重要抓手的背景下，中国也出台了《关于推进公共信息资源开放的若干意见》《公共信息资源开放试点工作方案》等政策文件，一些地方已经取得重要进展。对于城市公共数据体系而言，不仅包括政府数据开放，还应包括其他公共数据的开放，例如，公共事业单位、科研机构等拥有的与公共利益相关的数据。政府数据共享、开放数据都是无偿的；除此之外，为了推动建立更完整的公共数据体系，城市政府还应鼓励数据交换、数据交易等活动。例如，对于互联网企业拥有的高质量公共数据，可以通过交换方式纳入政府部门数据体系中，支持实现更具决策参考价值的大数据分析。
（二）推动形成“可持续”的管理服务模式Stoker认为，公共价值源于公众需求，公众将普遍关注的基本需求通过利益表达形成对公共管理者的影响，公共管理者通过审慎选择与公众达成共识，从而创造出公共价值。公共价值的创造是在互动中形成的，是公众、政府和其他利益相关者通过谈判、辩论、协商等推动实现的。对于政府管理而言，不能只停留在政府层面，促进公众参与并得到公众认可也是非常重要的。在数据主导的公共服务生产和提供中，相关利益者基于公共数据资源识别公众需求、提供公共服务、满足公众需求，同样源于公众需求，并需要达成共识，才能最大限度地满足公众的普遍需求。因此，数据导向的政府管理和公共服务提供为公共价值创造提供了一种理想情景，这也是国外重视从公共数据发掘公共价值研究的重要原因。对于城市公共数据而言，政府管理和公共服务是创造公共价值的载体，公共价值最终体现在各项管理服务活动的高质量、精准化开展过程中。为源源不断地从城市公共数据中创造公共价值，应全力推动形成可持续的管理服务模式。
可持续的管理服务模式是指在有效激励和监督机制保障下，相关主体能主动并且持续参与政府管理和公共服务中。可持续的管理服务模式应是针对具体场景而言的，各地政府管理的侧重点可能是不同的，对教育、医疗、就业、养老等公共服务的要求也是不同的。因此，形成可持续的管理服务模式应从场景分析开始。例如，对于基本医疗公共服务而言，省会城市的主城区、郊区、偏远地区就是不同的典型场景，它们对应的公众需求和实现方式是需要客观分析的。对于具体场景，要形成可持续的管理服务模式还需要主体之间的良好互动以及有力的系统平台做支撑。数据导向的政府管理中互动相对简单，主要是政府间，平台也主要由政府搭建。数据导向的公共服务供给既可以由政府部门或其他公共部门主导，也可以由 IT企业主导，还可以由它们中的两类或三类共同主导；同时，参与主导的部门数量和企业数量也可能会比较多。政府的主导角色有利于推进政府职能创新和流程再造；企业主导角色能够最大限度地发挥技术优势、减少政府的资金压力。平台搭建也比较复杂，既可以是由政府全资采购、IT公司搭建，也可以是政府与IT公司共同出资搭建，还可以是政府直接使用IT公司搭建好的平台。
（三）科学制定“可观测”的公共价值标准公共价值可以分为两类：一类是基本公共价值，即“公众偏好的基本社会价值，通过社会系统和政治系统的相互作用进入公共领域，并经历公共决策过程所形成的公共价值内容”；另一类是核心公共价值，即政治精英偏好的社会价值，同样“通过社会系统和政治系统的相互作用进入公共领域，并经历公共决策过程所形成的公共价值内容”。基本公共价值表现为自下而上的公共价值创造模式，核心公共价值则表现为自上而下的公共价值创造模式。对于城市公共数据而言，应统筹协调基本公共价值和核心公共价值，让二者最大限度地重合，从而创造最大公共价值。基本公共价值和核心公共价值之间，甚至不同基本公共价值之间、不同核心公共价值之间难免存在冲突。为了有效地协调它们之间的关系，应依据科学的方法和程序制定“可观测”的公共价值标准。可观测的公共价值标准有三个基本要求：一是范围和指向明确，包括观测对象明确、标准范围明确、标准内涵明确、标准取值明确；二是具有可操作的测量指标，即标准是可以测量的；三是测量指标能够确切赋值，即针对标准的测量指标能够采集到相应的数据，并且能够对数据进行处理和计算，得到确切的公共价值度量。
制定可观测的公共价值标准首先应从多个维度划分公共价值。例如，可以从价值影响公共行政或者公共组织等方面将公共价值分为七类：与公共部门对社会贡献相关的价值、与社会利益向公共决策转化相关的价值、与公共管理者和政治家的关系相关的价值、与公共行政和环境的关系相关的价值、与公共行政内部组织相关的价值、与公共管理者行为相关的价值以及与公共行政和公众的关系相关的价值；也可以从地方政府的实际价值追求出发进行划分，包括政治类、经济类、社会类、文化类、生态类等。同时，公共价值标准的建立还需要结合相应城市的发展和治理目标、经济社会环境和条件。当然，难点在于可测量指标的确立和选择，在实际操作中应与城市治理绩效评价，尤其是特定领域的绩效评价相结合三创新实践：三个城市的政策文本分析
在创新实践方面，选择对上海、成都、银川等三座城市关于公共数据治理的政策文件进行文本分析，即《上海市公共数据和一网通办管理办法》、《成都市公共数据管理应用规定》、《银川市城市数据共享开放管理办法》。在上海的政策文本中，将公共数据界定为“本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源”。在成都的政策文本中，将公共数据界定为“政务部门在依法履职过程中产生和管理的，以一定形式记录、保存的文字、数据、图像、音频、视频等各类信息资源”，但是在附则中指出该规定适用公共企事业单位。银川的政策文本采用“城市数据”，将其界定为“在城市运行和治理过程中政府部门、企事业单位、行业协会、科研机构、社会组织产生或获取的各类数据资源”。银川市定义的城市数据范围更为广泛，更符合前文关于公共数据的定义，但是上海、成都的政策文本也没有受限于狭义的政府数据。三个文件均在尝试规范和创新城市公共数据治理，因此可以用于比较分析，分析结果见表1。
（一）应完善和丰富高价值公共数据开放应用的方式和手段在政府数据共享、数据开放方面，三个城市的政策文本都有较为完善的制度安排，包括制定数据资源目录、明确开放共享原则和类型、对每种类型进行规范要求等。各地也有一些制度创新，例如，在政府数据共享方面，上海提出明确数据共享的具体应用场景，建立以应用场景为基础的授权共享机制；对于有条件共享的公共数据，成都明确要求提供部门应当在收到申请之日起10个工作日内予以答复；对于变化频繁的、时效性较强的，以及涉及跨部门并联审批和协同办公的数据资源，银川明确规定数据提供方应当采用接口交换方式提供共享服务。在数据开放方面，对于与民生紧密相关、社会迫切需要、商业增值潜力显著的高价值公共数据，上海明确提出应当优先开放；对于自然人、法人和其他组织认为公共数据资源开放目录以外的数据应当开放的，成都规定可以通过平台提出开放申请；对于被公众申请频次高但未列入到开放目录中的城市数据，银川提出应进行审核及时纳入开放目录。
三个城市的政策文本都关注到高价值公共数据，上海除了规定优先开放高价值公共数据以外，还提出将数据服务纳入政府购买服务的范围，可能会涉及从外部采购高价值数据；对于具有较大经济价值的公共数据，成都提出应当按照公开、公平、公正的原则进行市场化配置，并通过政策扶持引导培育数据交易市场，探索开展大数据衍生产品交易，促进数据资源流通；针对具备良好市场应用前景、较大经济和社会价值的城市数据，银川提出应用于创新产品、技术和服务。在三个城市的政策文本中，仅有成都明确提出公共数据的市场化配置，而且仅是一些概念性提法，并不像政府数据共享、数据开放有明确的制度安排。对于可使用公共数据体系构建而言，高价值公共数据是重要组成部分，其开放应用的方式和手段需要完善和丰富。
（二）场景进一步细分才更易推动形成可持续管理服务模式对于管理服务场景而言，正如其政策文件名称，上海首先将“一网通办”作为基础性的场景，即满足政务服务改革的要求；同时，在数据共享应用场景授权中，提出满足城市精细化管理、社会智能化治理等的需要；还提出立足长三角一体化战略目标，加强与长三角地区公共数据和“一网通办”工作的合作交流。成都提出“三个面向”的管理服务场景，即面向民生、面向经济、面向城市治理。银川提出以问题和需求为导向，尤其重视民生保障服务的相关领域，包括信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源等。
在三个城市的政策文本中，都明确了主管部门，强调政府部门之间的协同，同时鼓励社会公众参与公共数据的开发利用。在社会公众参与方面，三个城市也有不同的制度创新。上海提出充分运用“12345”市民服务热线数据对行政机关开展年度工作绩效考核，引入第三方评估，畅通社会评价与投诉渠道；成都除了明确主管部门以外，还要求技术服务单位与授权单位签订安全协议，并提出设立市公共数据专家咨询委员会；银川要求政务部门建立与社会公众互动的工作机制，积极收集社会公众意见。在平台方面，上海、成都主要是以电子政务平台为基础搭建；银川则主要依托智慧城市大数据平台，范围更为广泛。在管理服务模式方面，上海采用政府购买服务方式创新政务服务，通过产业政策引导、社会资本引入等方式推动社会主体积极使用开放数据，并且以开放数据创新应用大赛为抓手形成了基于数据开放的管理服务创新模式。成都试图通过开发利用研究、示范应用、产业化应用等多种方式促进基于公共数据的管理服务创新，不仅鼓励市域内企业，而且希望高校、科研机构积极开展相关研究；银川也试图通过购买服务、协议约定等开展示范应用。
综合场景、互动、平台、模式等四个创新要素来看，仅有政务服务场景较为明确、具体，容易形成可持续的服务模式，例如，上海的“一网通办”模式。在其他面向经济、城市治理、公共服务等方面，从政策文件中是难以看到可持续模式的，当然不排除在实际工作中会形成，例如，面向分级诊疗的健康信息共享，但总体而言，公共数据主导下的管理服务模式创新仍然停留在较为初步的阶段。应将各类场景进一步细化，并且打通这些场景才易形成可持续模式。
（三）需要重视基本公共价值与核心公共价值的协调和测评政策文本主要反映的核心公共价值，例如，上海强调提升政府治理能力和公共服务水平、长三角一体化战略；成都提出将公共数据应用发展纳入国民经济和社会发展规划，统筹推进公共数据治理工作的制度化、常态化；银川指出，城市公共数据的治理应牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，支撑和促进银川的智慧城市建设。在基本公共价值方面，三个城市的政策文本都强调社会公众参与公共数据的开发利用，尤其是在公益性服务方面上的创新，尽管不是严格意义上的基本公共价值，但从一个侧面反映了对基本公共价值的重视。在基本公共价值与核心公共价值的协调上，上海提出使用热线数据对行政部门进行年度工作考核，将考核结果纳入领导班子和领导干部年度绩效考核，这有利于核心公共价值和基本公共价值的统一。对于城市公共数据整个体系而言，其中蕴藏的公共价值数量巨大并且涉及城市政府管理、公共服务的方方面面，对公共价值的测评应给予充分重视，逐步将各个层面基于公共数据的公共价值创造状况全面纳入政府绩效考核中。四创新进路：场景驱动的多元主体联动
公共价值管理理论强调公共管理者在公共价值创造中的核心作用，公共管理者通过与社会公众、其他利益相关者协调确立公共价值并完成创造过程。对于中国城市治理而言，政府是策划者和主导者，事业单位、企业、高等院校、科研机构、公众等更多作为联动对象而存在，也就是说，中国城市治理还是一个高度行政化的管理过程。这样的城市治理形态，尽管在主体合作协商、利益充分表达等方面存在一定障碍，但也有利于城市一级政府充分整合数据、行政、经费等资源，打破“信息孤岛”、突破“碎片化管理”，推动形成针对场景应用并由政府主导的多元主体联动局面，进而推动实现城市公共数据的公共价值创造。
（一）在部门层面以场景驱动数据资源汇集大数据与智能化技术可以普遍用于政府管理或公共服务的各个领域，而且这种应用已经处处可见。同时，相关的应用也反映了大数据分析具有较强的领域依赖性。从数据使用的角度而言，城市公共数据的治理应充分考虑不同领域的特点以及领域使用公共数据的场景。因此，各政府部门应以场景为驱动构建数据资源体系，见图2。对一个政府部门而言，一方面，可能由于业务指导或业务管理原因从其对应的上级部门或下级部门直接获取数据，也可能基于政府数据共享平台从同级、上级、下级政府部门中共享所需要的数据；另一方面，可以从社会主体开放的数据中获取所需要的数据，也可以通过交换、交易等获取外部的高价值数据。
（二）在城市层面以数据支撑公共价值测评从政府部门内部促进公共数据的使用毕竟是有限的，正如政府数据共享、政府数据开放，政府数据使用也应从城市层面建立数据支撑的公共价值测评体系整体推进，见图3。
（三）在更高层面以改革破解外部制度约束从行政级别上看，中国的城市包括省级层面的直辖市、副省级层面的计划单列市、地级市以及县级市等。从电子政务发展趋势看，地级市以下城市政府负责建设和管理的系统平台数量会逐步减少并趋于稳定，公共数据治理的重心应是地级市、副省级城市和省级城市。从实际状况来看，这些城市的公共数据治理创新依然面临其不能解决的外部制度约束。例如，大量行业政务系统平台是由部委建设，共享数据还不顺畅，城市政府难以沟通协调。
从城市公共数据治理实际进展看，在国家以及省级层面应通过持续改革重点破解以下五个方面的制度约束：一是进一步推动国家级以及省级电子政务平台之间的数据共享，尤其是自下而上的数据共享，促进公共数据在政府部门之间的有序流动；二是针对各个领域研究制定数据资产化管理的办法或建议，规范各个领域公共数据的使用权限和方式，促进高价值公共数据的交换和交易；三是统筹协调不同区域、不同行业的差异，避免形成由于公共数据使用在区域和行业之间形成新的“数字鸿沟”，造成偏远和落后地区难以享受公共数据可能带来的“大数据红利”；四是集中技术力量研究公共数据的使用边界划定、使用可追溯问题，从技术角度提供治理公共数据的有效方案；五是尽快完善公共数据使用的法律建设，如电子政务法、数据交易法等。五结语
数据的真正价值是在使用中实现的，在政府数据共享、政府数据开放等制度相继出台并在地方层面取得制度创新的背景下，很有必要从数据使用角度探索城市公共数据治理问题。公共价值管理范式为这一问题的研究提供了可行的思路，本文借鉴这一范式从公共价值创造视角研究了中国城市公共数据治理创新的逻辑、实践和进路。从数据使用方面探讨城市公共数据治理问题，可以发现目前的制度创新还不完善、应用场景还不清晰、公共数据资源体系还不完备。在未来发展中，应全力推动形成针对场景应用并由政府主导的多元主体联动局面，在政府努力的同时全面调动社会公众的积极性，在管理服务全过程中充分发挥他们的智慧，基于可观测的公共价值标准协调统一核心公共价值和基本公共价值，并从政府部门、城市政府及更高层面不断完善基于城市公共数据创造公共价值的政策法律、系统平台和技术方案。
END文章来源：《行政论坛》2020年第1期本期编辑：韩佳宁审核校对：荐文版块全体编辑往期荐文